La Gestión Integral de Fronteras en la Unión Europea

Abstract

El espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ) es uno de los mayores logros de la integración europea y ha tenido un papel fundamental en la construcción de la Unión Europea. La misma esencia y existencia de la UE presupone un alto grado de confianza en una gestión eficaz de las fronteras exteriores. Los Estados Miembros necesitan seguir promoviendo un comercio floreciente al tiempo que garantizar un nivel óptimo de seguridad para sus ciudadanos. La fórmula comúnmente elegida para combinar estos dos objetivos es la Gestión Integral de Fronteras Europea (GIFE), en un planteamiento para conciliar y responder a ambas cuestiones, libertad y seguridad.

Un análisis del contexto histórico desde el nacimiento y posterior evolución del concepto de gestión integral de fronteras europeas vislumbra que dicho proceso es indisociable a la propia creación y desarrollo de la Agencia Frontex. La supresión de los controles en las fronteras interiores tras la creación del espacio Schengen, obligó a asegurar las fronteras exteriores de la UE a través del establecimiento de una serie de medidas compensatorias. Esto llevó a los Estados miembros y a las instituciones de la UE a tratar de encontrar un sistema de gestión común de fronteras, así como establecer nuevos modelos de cooperación a nivel de la UE, más allá de la tradicional cooperación bilateral o multilateral entre Estados.

Cuando la UE eligió ese sistema europeo, al que llamó GIFE, se propusieron diversos modelos de cooperación para su aplicación práctica. El modelo elegido y resultante fue Frontex, con competencias y recursos limitados. Este modelo en forma de agencia era, por tanto, el mejor resultado posible para los Estados miembros en aquel momento, ya que su papel se limitaba puramente a la coordinación, sin facultades operativas. Además, la elección de una ¿Agencia¿ por parte de la UE se enmarcó en el llamado proceso de `agencificacion¿ del ELSJ, donde las agencias resultaron particularmente eficaces en el ámbito de las competencias compartidas, entre la UE y los Estados Miembros.

Sin embargo, en los últimos años, el ELSJ ha sido puesto a prueba en repetidas ocasiones por diferentes razones. La pandemia del COVID-19 y la crisis generada por la guerra en Ucrania han puesto de manifiesto, una vez más, los importantes retos a los que se enfrenta la Unión Europea. Los flujos migratorios mixtos y los nuevos desafíos, en constante evolución, han generado una mayor concienciación en el seno de la UE de la necesidad de abordar conjuntamente el nuevo contexto geoestratégico.

Como respuesta a los actuales retos a los que se enfrenta, la Unión Europea ha emprendido un proceso amplio de reforma encaminado a fortalecer sus fronteras exteriores. Para alcanzar plenamente las exigencias de seguridad y libertad, la Unión Europea está tomando decisiones históricas con el objetivo de convertir la gestión de las fronteras exteriores de la Unión, en uno de los sistemas más eficaces del mundo.

La Comisión Europea, en el marco de competencias compartidas entre la UE y los Estados Miembros en esta materia, ha sido capaz de articular las oportunidades que ofrecían los Tratados de la Unión para reforzar una vez más el mandato de la Agencia y poder dotarla de las competencias y los medios necesarios para alcanzar una de las aspiraciones de la Unión, avanzar en su proyecto inicial hacia una ¿policía europea de fronteras¿. El 14 de noviembre de 2019 se publicaba en el Diario Oficial de la Unión Europea el nuevo Reglamento (UE) 2019/1896 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, donde se vuelve a reafirmar claramente el papel de la gestión integral de las fronteras exteriores como herramienta fundamental para promover la seguridad dentro del ELSJ.

Asimismo, la UE ha dado un nuevo impulso al Pacto Europeo sobre Migración y Asilo, logrando importantes avances en el intento de adaptar la respuesta europea a la realidad migratoria actual. En el citado Pacto, la cuestión migratoria se aborda desde un enfoque global, proponiendo nuevas medidas y donde sobresale el papel destacado que tiene la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en la gestión de las fronteras exteriores de la UE. El papel de Frontex, en el desarrollo de prácticas comunes para establecer un modo europeo de gestión de fronteras, ha contribuido indudablemente a perfilar y a renovar el concepto de la GIFE, cuyo efecto integrador en el conjunto de la Unión Europea ha sido incuestionable. Las sucesivas reformas del reglamento de la Agencia en los últimos años han sido sintomáticas de la senda trazada en la UE hacia la plena y completa integración europea.

La Agencia Frontex emerge como un actor clave para garantizar el correcto funcionamiento de las fronteras exteriores de la UE, en parte gracias a su mayor capacidad operativa y al refuerzo de su mandato, a raíz de la entrada en vigor de su nuevo reglamento (2019). Un elemento significativo del reciente reglamento es que, por primera vez, la Unión Europea cuenta con su propio personal uniformado, con todas las competencias necesarias para llevar a cabo las tareas de control fronterizo, lo que incluye, facultades ejecutivas para apoyar la gestión europea de las fronteras exteriores. La creación del Cuerpo permanente o European Border and Coast Guard Standing Corps, con el objetivo de llegar a los 10.000 efectivos, es la principal novedad introducida por el nuevo reglamento. Frontex se convierte ahora en la mayor agencia de la UE en términos de personal y presupuesto y todo apunta a que seguirá incrementándose. Sin duda, la capacidad de la UE de intervenir a través de la Agencia en el territorio de un Estado Miembro es un hito histórico y transformador, para el proceso de integración europea.

Finalmente, la reciente ampliación del mandato de la Agencia también aborda todo el espectro descrito en cada uno de los componentes de la GIFE, al incluir en el nuevo reglamento los quince componentes que establecen la gestión europea integrada de las fronteras. Esencialmente, las funciones de la Agencia Europea de Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) son ahora los componentes sobre los que se sustenta la Gestión Integral de Fronteras Europea (GIFE).